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【鄒平學】「一地兩檢」的權力來源和法律基礎需要全面審視

【鄒平學】「一地兩檢」的權力來源和法律基礎需要全面審視
全國人大常委會日前通過批准高鐵「一地兩檢」合作安排,港府將進行本地立法。資料圖

文:鄒平學

全國人大常委會日前通過了批准香港西九龍站「一地兩檢」合作安排的決定,香港大律師公會隨即發表聲明,措辭強硬,不僅強烈質疑有關決定的法律基礎,甚至指責此舉是「回歸後在香港特區落實執行基本法的最大倒退」。平常心來看,公會的聲明有其自身邏輯,但遺憾的是立論過於偏狹和僵化,導致結論錯誤。

解讀「一地兩檢」的權力來源和法律基礎需要有全面和系統的思維,既要全面解讀基本法的相關條文,也要全面審視「三步走」方案的內在邏輯。片面偏狹、斷章取義、咬文嚼字的解讀都會導致誤解曲解。

「一地兩檢」權力來源建基於綜合性法律依據

國務院港澳辦主任張曉明在《合作安排的決定(草案)》說明裡已明確闡述,香港特別行政區依法享有的高度自治權,是其與內地作出「一地兩檢」安排的權力來源。「說明」裡指出,根據憲法,香港特別行政區基本法授權特區實行高度自治(基本法第二條),實行單獨的出入境管理制度(第二十二條第四款、第一百五十四條第二款),香港特區政府享有管理特區境內的土地(第七條),提供經濟和法律環境以鼓勵投資、技術進步並開發新興產業(第一百一十八條),制定適當政策促進和協調各行業發展(第一百一十九條)等權力。

【鄒平學】「一地兩檢」的權力來源和法律基礎需要全面審視
張曉明早前已明確闡述,香港特別行政區依法享有的高度自治權,是其與內地作出「一地兩檢」安排的權力來源。資料圖

上述說明旨在論證,在香港特區區域內設立口岸並實施「一地兩檢」,是落實基本法規定有關權力的體現,為特區與內地協商簽署《合作安排》提供了法律基礎。分析有關條款可知,「一地兩檢」合作安排是以基本法第二條為基礎,其它相關條文相配合而形成的綜合性法律依據。

根據第二條,全國人大授權特區依照本法享有包括獨立司法權和終審權在內的自治權,特區政府代表特區基於解決「一地兩檢」的特殊需要、特定用途,在符合「一國兩制」宗旨和基本法原則精神下可以有條件地處理自己的自治權,可以同意(亦可以不同意)在特區境內某個特定的區域設立內地口岸區,和內地協商處理兩地的管轄權(包括司法管轄權)的劃分和法律適用,當然是自主行使高度自治權的方式。其它條款如第七條授權特區政府可將特區境內的土地使用權批給他人,僅僅解決內地機構可以憑此取得口岸區的土地使用權,尚不能解決該土地上的司法管轄權如何安排的問題。

「三步走」安排符合「一國兩制」原則

袁國強曾表示,在方案商討過程中,一直秉持符合「一國兩制」方針、不能違反基本法、運作可行及有效等三大原則。客觀地說,袁國強的上述看法有充分理據,「三步走」方案的內在邏輯體現了「一國兩制」的精神,符合中央權力與特區自治權的法理關係。

【鄒平學】「一地兩檢」的權力來源和法律基礎需要全面審視
「三步走」方案的內在邏輯體現了「一國兩制」的精神。資料圖

首先,香港特區政府是否同意內地在西九龍站設立內地口岸區,是關乎能否實施「一地兩檢」的關鍵。對特區而言,中央已將包括出入境管制權在內的各種自治權授權給特區,西九龍的管轄權亦被授予特區,是否同意內地出入境機構在西九龍站實施內地的出入境查驗,屬於特區高度自治權的範疇。香港是否願意批租出一塊特定區域設立內地口岸區並劃歸內地執法機構,不需要中央再進行授權,中央也不能單方面直接作出決定讓特區這樣做。但香港根據「一國兩制」的精神和基本法的原則,秉承互利合作精神,和內地平等協商解決是符合基本法的。所以,「三步走」的「第一步」尊重了香港高度自治權。

其次,香港的高度自治權源自中央授權,其行使是否符合授權者的意志、利益與基本法,需要授權者來認可確認。故全國人大常委會作出決定,批准《合作安排》,明確它符合「一國兩制」方針,符合憲法和基本法,就為「一地兩檢」進一步提供了憲制性法律基礎,為國務院批准內地在西九龍站設立口岸並派駐機構依法履行職責提供了法律依據。

再次,在最高國家權力機關確認有關安排具備法律依據和法律基礎之後,再回到本地立法,由本地通過具體的立法來保障合作安排的內容,再一次行使特區自治權。以上三個步驟,完整構成了「一地兩檢」合憲合法的全部基礎。

總之,基本法條文對未來是一種規限,每個人都要遵守,但這種規限不在於墨守成規,而在於引導和規訓未來的發展。解讀這種規限,必須結合文本背後的原則、精神及其它條文來做系統的解釋和理解。基本法要成為有生命力的偉大法律,必定是一部融合過去、現在和未來的法律,需要兩地法律人以歷史維度、現實需要和前瞻未來的態度對待它。

作者是深圳大學教授、港澳基本法研究中心主任

本文為作者觀點,不代表本媒體立場

編輯:李仕奇    責編:吳志隆

編輯:CK Li

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