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【梁愛詩】基本法在實施中不斷完善

【梁愛詩】基本法在實施中不斷完善
一國兩制在香港成功實踐。圖:資料圖

文:全國人大常委會香港基本法委員會副主任 梁愛詩

當年香港人極為關注中英雙方就香港前途問題的談判。1984年,在中英雙方談判到了後期的時候,包括我在內有300人在報紙上發表了一個聲明,題目是「我們接受時代的挑戰」。我們知道,英國在香港的殖民統治時代就要結束,香港即將迎來新的歷史時期。作為香港人,應該承擔什麼樣的責任。我們在聲明裡表示,願意接受時代的挑戰,承擔起歷史重任。1984年12月19日,中英關於香港問題的聯合聲明正式簽署,得到了香港各界的普遍歡迎。聯合聲明照顧到了香港的歷史和現實情況,也給了香港足夠的發展空間。

然而,由於原來的「直通車計劃」被末任港督彭定康的政改方案拆去路軌,中央即宣布「直通車計劃」不再有效,並決定「另起爐灶」,成立預委會(香港特別行政區籌備委員會預備工作委員會)及臨立會(臨時立法會)。我不太熱衷政治,之前也一直沒有參與政府的工作。作為香港法律界人士,我認為應該就回歸的法律為預委會提供一些意見。我們組織了一個讀書會,成員都是優秀的法律界專業人士。我們會在每一次預委會法律專題小組開會前,預先研究一些問題,包括人權法、居留權、駐軍法、臨時立法會等等,然後再向其提交意見。後來籌委會(香港特別行政區籌備委員會)接替預委會工作,我們也繼續提交意見。

1996年12月,特區政府第一屆行政長官由選舉產生。1997年2月,候任行政長官董建華邀請我加入特區政府擔任律政司司長。需要一提的是,當時除了律政司司長,其他所有司局長都是直接過渡的,因為回歸前的律政司是英國人,不符合基本法關於主要官員的國籍要求。回歸前我沒有參與政治,而是研究法律過渡工作。回歸後,我做了8年多的律政司司長,到了2006年,我擔任全國人大常委會香港基本法委員會副主任。因此,這麼多年下來,我仍比較關注基本法的實施與落實。

港人對回歸抱有很大期待,對「港人治港」也積極肯定,認為應該要承擔這份責任,把香港的事情辦好,所以我接受了董先生的推薦,由中央政府委任為律政司司長。以前我是私人執業,加入政府工作,須要為六百萬市民服務,深感責任重大。雖然壓力很大,但是必須迎難而上。1997年2月,我答應擔任律政司司長,4月份即開始投入工作。當時臨立會已經成立,在隨後的3個月時間裡,我們起草審議了13條法例,填補了回歸後某些舊法例不被採用而留下的法律真空(1997年2月,全國人大常委會通過採用原來的法律成為特區的法律,但有24條法例全部或部分因抵觸基本法而不被採用,這些不被採用的法律留下了法律真空)。

其中,包括對社團條例和公安條例的修訂條文進行的立法填補。回歸前,港英當局在1992年和1995年分別修訂了社團條例與公安條例,但因抵觸基本法而在回歸時不被採用,為此,有人擔心回歸後香港人會失去集會、結社和遊行示威的權利。針對這一情況,我們擬備了新的社團條例和公安條例草案,在起草過程中,還特別開展了一個月的公眾諮詢,聽取不同黨派及各界意見後,進行修改完善,最後才送交臨立會通過。1997年7月1日凌晨,包括社團條例和公安條例在內的13條法例通過《香港回歸條例》確認生效實施。

為特區合法運作鋪平道路

當年中英談判時提出「直通車計劃」,是讓回歸前最後一屆立法局議員在回歸後過渡為特區第一屆立法會議員。但是由於彭定康的政改方案破壞了雙方互信基礎,1996年12月,臨時立法會根據特區籌委會的決定而產生,目的在通過必不可少的法律,作出必不可少的決定,比如填補法律真空,以及批准財政預算等,直至第一屆立法會選出,立法機關能正常運作為止。我們在回歸前三個月裡,為保證原有法律在不抵觸基本法的情況下繼續實施,以及保證港人的權利和義務,還有所有的訴訟、法官的委任、公務員體系的延續等繼續生效,制定了《香港回歸條例草案》,並於1997年7月1日凌晨由特區臨立會通過成為《香港回歸條例》,對特區順利過渡發揮了很大的作用。

回歸後不久,有人開始挑戰《香港回歸條例》和臨立會的法律地位。在馬維騉一案中,被告人認為回歸後以女皇之名的起訴已經失效,而且認為臨立會不是按基本法產生的,因此是非法組織,它通過的《香港回歸條例》也因而無效。

儘管回歸前港英政府不承認臨立會,但是普通法有一個原則,如果一個政府機構因為某種情況不能運作,可以用臨時機構代替,直到該政府機構恢復運作為止。再者籌委會作出設立臨立會的決定是已交全國人大常委會確認通過的。所以在很短時間內,香港高等法院裁定臨立會的合法性,它通過的法例是有效的,迅速澄清和肯定了臨立會的法律地位。否則,特區沒有一個合法的立法機關,必然影響特區的穩定。

【梁愛詩】基本法在實施中不斷完善
圖:資料圖

人大釋法保證了基本法的正確實施

1999年1月香港終審法院對吳嘉玲居港權案作出判決,判決內提到,如果全國人民代表大會或其常委會做的事情不合法時,終審法院可宣布其為無效。這從特區的法律地位來說是不對的。雖然終審法院是香港最高的司法機關,但是從全國來看,它是一個地方政府的司法機關,而全國人大是最高的權力機構。一個下級政府的司法機關,是無權宣布其上級政府的行為是無效的,這在憲制上是很重要的一點。如果不澄清的話,會引起憲制危機。

當時兩地法律界都有人提出質疑和爭議,特區政府有責任促請法院進行澄清。後來法院作出聲明,司法機關的權力來自基本法,基本法是全國人民代表大會通過的,全國人大或其常委會按基本法和基本法的程序所做的事,法院不能質疑。如果全國人大常委會對基本法作出解釋,法院必須以此為判案依歸。這個決定最重要的意義,就是把中央與特區的關係擺正。

圍繞全國人大常委會釋法引起不少的爭議:有人認為基本法授權特區法院審判案件時,就自治範圍內的條文作解釋,那麼全國人大常委會就沒有權再解釋,因為權力已經授出去了。但是基本法規定了該法的解釋權屬於全國人大常委會,並且如果是涉及到中央管理的事務,或中央與特區關係的條文,在最終判決前要提請全國人大常委會進行法律解釋,並根據解釋判案,因此並非放棄解釋權;還有人認為,唯一有權提請釋法的只能是終審法院。但是根據憲法和基本法,全國人大常委會有權解釋基本法,當然有權力主動解釋。行政長官負責執行基本法,在執行基本法時碰到困難,有責任向國務院報告,國務院認為有需要,亦可提請人大釋法;又有人認為,如果法院已作了裁決,全國人大常委會便不應該行使釋法權力,但是如果法院的解釋不符合立法原意,人大常委會如何能不行使釋法權去糾正?

全國人大常委會並不輕易行使解釋權,每一次釋法,都是為了解決香港不能解決的事情。雖然釋法會帶來一些爭議,但如果沒有釋法,怎麼去解決兩地的法律衝突,怎麼保證基本法的正確實施?基本法是全國人大按照中國法律的法統制定的,從立法原意上看,全國人大常委會更清楚。所以在面臨或出現法律爭議時,由全國人大常委會進行釋法是有必要的。

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圖:資料圖

基本法為香港帶來新的法律制度

香港的法律界一直以來施行普通法教育,我們有一套穩固的法律制度,法治健全,司法獨立,這是非常珍貴的。但不能因此而抗拒新的事物,比如基本法的解釋權到現在還有人抗拒。如果香港特區只是沿用採納了原有的法律,沒有接受新的規定,便沒有全面落實基本法,就沒有全面實現“一國兩制”。基本法是在中國法律系統下通過的一個憲制性文件,不會寫得太細。我們要以開放的眼光去看待它,在實施的過程中完善它。基本法起草時,不一定會預見到後來的情況,所以出現爭議是很自然的。有人會說,為什麼現在爭議越來越多了。其實隨著認識的深入,就會發現有不同的意見,然後通過更多的案件判決,對基本法會看得更加清楚,認識更加正確。

法律解釋與法律修改有不同之處,法律解釋要看立法目的和立法原意,如果完全沒有這個意思,是解釋不出來的,不可以用釋法來修改法律。比如《中華人民共和國國籍法》在香港的實施,香港居民可以持有其他國家護照,但是只視作旅行證件。如果法律解釋說,香港承認雙重國籍,既可以拿外國國籍又可以是中國公民,這便與國籍法有直接矛盾,變成以釋法來修改法律了。就是法律的修訂,也不可以違反中央對特區的基本方針政策,所以基本法是很有穩定性的,它與香港原來的普通法、衡平法、法律條例結合在一起,形成了一套很好的法律制度。1997年7月1日是一個新的起點,這套新的法律制度我們不僅要接受,還要繼續保持和發展。

中央一直對香港特區擁有全面管治權

全國人大常委會委員長張德江不久前在紀念基本法實施20周年座談上講話時指出,中央對香港特別行政區擁有全面管治權。有人就問,為什麼突然講起“全面管治”。其實中央一直對香港特區擁有全面管治權,對我來說不是新的事物。基本法第十二條指出,香港特區直轄於中央人民政府。“直轄”就是全面管治。基本法是授權法,基本法第二條規定,全國人大授權香港特區實行高度自治,享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。基本法授權多少,特區便有多少權力。

在回歸過渡期時,一些人只盯著原有制度不變,除了國防外交之外,似乎中央什麼都不能管,直到現在還有人這樣認為,這是很錯誤的。雖然原有制度不變,但是回歸後的制度還出現了基本法規定的新事物,是原有制度沒有的,例如中央與特區關係、「一國兩制」、中央對香港的權責等。事实上,中央對特區擁有很多權力,承擔很多責任,包括委任行政長官和主要官員;對香港涉及國防、外交等國家行為的案件,香港法院沒有司法管轄權;基本法的解釋權和修改權,以及特區政制發展中的中央角色,等等。如果排斥這些新的事物,便是沒有落實好「一國兩制」。

「一國兩制」落實得很成功

「一國兩制」的目的是實現國家統一、領土完整,保持香港的繁榮穩定,以及充分照顧香港的歷史和現實。我認為,「一國兩制」落實得很成功,從六個方面可以看出來。一是無縫交接,平穩過渡。二是維持繁榮穩定,資本主義制度不變。三是生活方式不變,人權和自由受到基本法的保障。四是法治健全,司法獨立。五是民主發展,循序漸進。六是對外事務,發展良好。

我們有很好的制度「一國兩制」,有很好的藍圖,有20年的成功經驗。當然,也面臨一些世界性問題,比如貧富懸殊、收入分配不均、住房置業困難、青年人向上流動問題等。但是,我們有「一國」之利,國家的發展為我們帶來實惠和機遇;我們又有「兩制」之便,我們在國際聯繫上有很多制度便利。香港應該好好利用這些優厚條件去發展。國家提出的「一帶一路」構想、粵港澳大灣區規劃與建設,給香港帶來了很多機遇,我們要善於利用,不能故步自封,如果不往前發展的話,就像逆水行舟,不進則退。

本文原刊於《紫荊》雜誌7月號,獲授權刊發。

編輯:Chen Ching Wai

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