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【周顯專欄】深度講下《逃犯條例》和引渡法

【周顯專欄】深度講下《逃犯條例》和引渡法
圖:中新社

食色中環|周顯

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本文是我的新書的一部分,然而因為內文太多,把這部分抽起了,唯有在本欄刊登。字數很長,有三萬多字,但不想拆成幾期,唯有大特賣,一次刊完。雖然,現在還去討論《逃犯條例》本身,未免不合時宜,但本文應該是有關此修訂的最詳細分析,耗費了我兩個周末的時間去撰寫,在本人而言,也有一定的刊登價值。

前身﹕《華人引渡條例》

1858年,第一次英法聯軍,清國戰敗後,和英國簽定了《中英天津條約》,條文包括了英國人享有領事裁判權,即是英國人在華犯罪,得移交英國法庭審理。同樣地,清國人在中國犯罪後,逃到香港這殖民地,也犯了罪,亦要把他送回清國。

《中英天津條約》規定了,清人在香港犯罪,得引渡回清國受審。然而,港英政府需要就這條約,作出本地立法。根據這原則,港英政府通過了《華人移提回籍條例》,也即是《華人引渡條例》,皆因這法律條文只有英文,沒有中文,這是不同的譯法。

然而,《華人引渡條例》只是本地立法,但和港英政府和清國互相引渡的具體安排,還需要另外訂立一個雙邊協議,這就是《香港提犯章程》。

這條例規定過往12個月中,未在香港殖民地住滿6個月的中國籍犯人,經裁判法院審訊後,得引渡回清國。中華民國成立後,承繼了清國的政治權利,也承繼了其司法安排。中華人民共和國成立後,則承繼了中華民國的所有政治權利和司法安排。

英國最後一次根據《華人引渡條例》作出的引渡,是在1930年。蔣介石政府一直以來的政治立場,是拒絕承認不平等條約,在1928年執政後,致力廢除不平等條約,因此也沒有繼續使用這基於不平等條約而訂立的司法關係。

在1930年後,《華人引渡條例》沒有再被用過,但是條例並沒有被廢除,直至1997年,被全國人民代表大會常務委員會宣布與《基本法》抵觸,才被廢除。

至於香港和其他國家的逃犯安排,則跟從英國法律,根據1877年3月20日的樞密院頒令,聯合王國《1870年引渡法令》 (Extradition Act 1870),適用於把罪犯引渡至外國,即英聯邦國家、聯合王國屬土或愛爾蘭共和國以外國家的事宜,獲延伸適用於香港。至於將香港將罪犯交還聯合王國、英聯邦國家、聯合王國屬土及愛爾蘭共和國,也藉著通過了《1967年逃犯(香港)令》(Fugitive Offenders (Hong Kong) Order 1967)(S.I. 1967 No. 1911)也獲延伸適用於香港。不過,聯合王國藉著《1989年引渡法令》(Extradition Act 1989),廢除了《1870年引渡法令》,但香港仍然保留著1967年的前法令……這些法令史無關本文要旨,只是作為背景資料,表過就算。

現行的《逃犯條例》的訂立

《逃犯條例》中的「逃犯」並不止是中文日常語言用的「逃犯」,其法律定義﹕是有機會被移交的人,除了被定罪後逃離、逃避或避免逮捕、起訴或監禁的刑事嫌疑犯,還包括了面對刑事指控而被檢控的人,換言之,它也包括了疑犯。

今日香港的《逃犯條例》,是在1997年,由即將卸任的殖民地政府準備,並於4月25日生效,也即是說,這是專門為香港回歸中國以後而設的法律。它是《香港法例》第503章,其立法原因是﹕「本條例旨在就移交因涉及違反香港以外某些地方的法律的某些罪行而被追緝的人到該等地方以作檢控、判刑或強制執行判刑的事宜,以及對從該等地方移交的因涉及違反香港法律的某些罪行而被追緝以作檢控、判刑或強制執行判刑的人的處理方式,作出規定;並就附帶或相關事宜訂定條文。」

把別國逃犯引渡到他國,是重大行為,每個國家都會採取慎重的態度。

以英國為例子,它在2003年通過的《Extradition Act》把引渡逃犯的國家分成兩種﹕category 1 territory也即是歐盟國家,只要司法機構(judicial authority)發出拘捕令(arrest warrant)就可以了,但是就把逃犯引渡到其他國家,即category 2 territory,則要國務大臣(Secretary of State)發出證書(issue a certificate)才可以做到。由此可以見得,其重視的程度,遠遠超出於一般的司法程序。

在美國,引渡也分為兩種,一種是州與州之間,另一種是國與國之間。

在州與州之間的引渡,首先是由一州的行政部門(An executive authority)對逃犯的所在州發出請求(demand) ,還要附上裁判法院的令狀(a copy of an indictment found or an affidavit made before a magistrate),然而,究竟決定與否,則由州長全權決定。注意,引渡逃犯是州與州之間的安排,聯邦政府不能干預。然而,《美國憲法》規定了,如果犯了「叛國罪和重罪」(treason, felony or other crime),州必須交出該逃犯。而且,「雙重犯罪」、「死刑犯不引渡」、「政治犯不引渡」這3大原則,在美國的州與州之間均不適用。

至於美國和他國的引渡關係,得和該國各自簽定協議,根據具體協議內容而去決定。他國要求美國把逃犯交出,首先要經外交渠道,把拘捕要求(arrest request)由駐華盛頓大使館送往美國國務院,國務院會先察看國家究竟有沒有引渡協議安排,如果有,就會送到國務院的法律顧問(State Department's Office of the Legal Adviser),由後者發出證明,送回司法部的外務辦公室(Justice Department's Office of International Affairs) ,辦公室會把這要求送到逃犯所在地的區域檢察官(Attorney's Office)的手上,然後就可以拘捕拉人,上法庭,由法庭去作出最後決定。

至於中國的引渡程序,首先是外國向中國外交部正式提出請求,當然前題是兩國已經締結了引渡條約,然後就交由最高人民法院和最高人民檢察院。後者會看看引渡人(逃犯)有沒有其他犯罪,以及其被指控的犯罪,究竟是不是也犯了中國的法律。

我之所以寫了這麼多,是企圖說明,在任何國家,引渡逃犯都是大事,非但程序複雜,而且要動用到多個重要部門、和行政首長,才可以做到。

至於在香港,則規定了﹕「行政長官會同行政會議可應用本條例。」換言之,連行政長官單獨也不可以做到,而要會同行政會議,而且還要經過司法機構和立法會,可知其慎重程度。正因其慎重,它也不會頻密發生。

究竟移交逃犯的頻率有多高,可以參加2018年6月保安局書面答覆立法會議員梁繼昌的質詢﹕過去十年,香港按與其他司法管轄區簽訂的移交逃犯協定,共提出24項移交逃犯要求,當中4項被拒絕,只成功接收了11人。至於外國向香港的移交請求,則共接獲了66項,港府拒絕了5項,共移交了23人。其餘的未能執行的請求,原因包括仍處理中、未尋獲逃犯、逃犯在第三地被逮捕、或其他原因,而被要求方撤回。

編輯:Chen Ching Wai

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