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陳弘毅

香港大學法律學院陳氏基金憲法學教授、全國人大常委會香港特區基本法委員會委員

特首非凌駕三權之上——從張曉明講話談起

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特首非凌駕三權之上——從張曉明講話談起

中聯辦主任張曉明先生在9月12日一個紀念《基本法》頒佈25週年的論壇上的發言,引起軒然大波。該發言的題目是「正確認識香港特別行政區政治體制的特點」,本文將以問答的形式,從張主任的講話出發,談談「一國兩制」下香港的政制的特點。

問:你怎樣看關於張曉明的講話的爭議?

答:我認為這場爭議主要是關於用語或文字表述而非關於實質法律問題的爭辯——這即說,它是關於應用什麼字眼或概念來描述或概括香港的政制的一場爭辯,其實質意義不大,不會影響或改變香港政制中權力的實際運作。

問:張主任的講話的主要論點或中心思想是什麼?

答:張主任的講話發表後,傳媒報道集中在他提到的行政長官的「超然」法律地位、在「特別行政區三權之上」,其實這並非他的發言的主要論點;至於他的主要論點,傳媒並沒有廣泛報道。大家可到香港中聯辦的網站看看這篇講話的全文,文章結構清晰,張主任先講出他的主要論點,然後分「四個方面」進一步詳細說明。他的主要論點便是以下這句:「我認為,對香港特別行政區的政治體制可以考慮作以下完整的表述:香港特別行政區的政治體制是在中央政府直轄之下、實行以行政長官為核心的行政主導、行政與立法既互相制衡又互相配合、司法獨立的政治體制。」這句話應該爭議性不大。《基本法》第12條提到香港特別行政區「直轄於中央人民政府」,基本法起草委員會主任姬鵬飛在1990年基本法在全國人大通過時向人大作出說明,其中也提到行政和立法機關的制衡和配合關係以及司法獨立,至於「行政主導」,是九十年代以來中國內地學者和官員一再強調的香港特別行政區政治體制的特點。

特首非凌駕三權之上——從張曉明講話談起

問:那麽為什麼張主任的講話引起較大爭議?

答:主要是因為他在提出其主要論點後就「四個方面」進一步說明時,其中第二方面有以下這幾句:「『雙首長』身份和『雙負責制』使行政長官具有超然於行政、立法和司法三個機關之上的特殊法律地位,處於特別行政區權力運行的核心位置,在中央政府之下、特別行政區三權之上起著聯結樞紐作用。」

問:「雙首長」身份和「雙負責制」是什麼意思?

答:這是比較複雜的法律問題,主要涉及《基本法》第43條和第60條。第43條規定,「香港特別行政區行政長官是香港特別行政區的首長,代表香港特別行政區。香港特別行政區行政長官依照本法的規定對中央人民政府和香港特別行政區負責。」第60條規定,「香港特別行政區政府的首長是香港特別行政區行政長官。」(至於第60條提到的「政府」的含義,見於第59條:「香港特別行政區政府是香港特別行政區行政機關」。)因此,「雙首長」身份是指香港特首既是特區行政機關的首長,又是整個特區的首長,代表特區(例如他到北京述職時,又或他代表「中國香港」(作為APEC的一個成員經濟體)參加亞太經濟合作會議(APEC)時);「雙負責制」是指特首既向中央政府負責,又向香港市民負責。

問:那麽,特首是否有「超然」於或在行政、立法、司法三機關之上的地位?

答:這是用語或表述方式的問題,不是實質的問題,它過於抽象,沒有多大現實意義。如上所述,根據《基本法》,特首不單是特區行政機關的首長,也是特區的首長,對中央來說,在香港由選舉產生並由中央任命的特首具有代表特區的職能,張曉明主任便把這情況表述為特首「具有超然於行政、立法和司法三個機關之上的特殊法律地位」。至於「三權之上」的用語,我們應留意整句是特首「在中央政府之下、特別行政區三權之上起著聯結樞紐作用」,這句重點談的是特首在中央和特區之間的「聯結樞紐作用」(也就是一種溝通、橋樑的作用),而非特首凌駕於三權之上。根據《基本法》,特首享有若干權力,但也受到《基本法》和其他香港法律的約束,《基本法》並沒有賦予特首任何民事上或刑事上的豁免權;「香港居民在法律面前一律平等」(第25條),「香港居民和在香港的其他人有遵守香港特別行政區實行的法律的義務」(第42條),這些條款均適用於特首。

問:張主任在講話中提到「香港不實行三權分立的政治體制」,究竟香港的政制中有沒有三權分立?

答:雖然張主任說香港「不實行三權分立」,但他在講話中也有以下兩段話:「這種地方政治體制的定位和屬性,以及在特別行政區行政、立法、司法三權之外存在的中央的權力,也決定了三權分立這種通常建立在主權國家完整權力形態基礎上的政治體制,對香港特別行政區頂多只有參考和借鑑價值,而不可能完全適用於香港特別行政區。」「不能簡單地認為,只要行政、立法、司法機關分別設立,相互間存在制約關係,就是實行三權分立的政治體制。」由此可見,張主任不贊成用「三權分立」這個詞語來描述或概括香港特別行政區的政治體制,主要是由於香港的政治體制是一種地方政治體制而非獨立主權國家的「完整權力形態」,但他也同意「三權分立」原則對香港可能有「參考和借鑑價值」。上面提到張主任的講話的主要論點中對香港特別行政區政制的描述,其中包括「行政與立法既互相制衡又互相配合、司法獨立」,對於香港法律界和司法界來說,這已經足以構成「separation of powers」;大家如果用這個英文詞語在香港法院網站檢索,可以找到香港特別行政區各級法院審理70多件案件的判詞,其中每個都有提到「separation of powers」的原則並予以肯定。

特首非凌駕三權之上——從張曉明講話談起

文|陳弘毅(香港大學法律學院教授、全國人大常委會香港特區基本法委員會委員)

此文系作者來稿,標題有改動,原題為《香港政制ABC——從最近的爭議談起》

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